5 Kommun-Helsingfors budgetförslag 2023
5.1 Bakgrund och nyckeltal i budgetförslaget 2023
Hierarki från 2023 års budget framåt
Styrningen och planeringen av Helsingfors stads ekonomi delas i fortsättningen in i två helheter: kommun-Helsingfors som i fråga om ekonomiska nyckeltal kan jämföras med andra kommuner och den statligt finansierade social-, hälsovårds- och räddningssektorn.
Den ekonomiska rapporteringen om Helsingfors stads ekonomi delas i fortsättningen in i tre helheter: Helsingfors totalt, kommun-Helsingfors samt social-, hälso- och räddningssektorn.
Stadsstrategins ekonomiska mål som grund för kommun-Helsingfors budgetförslag
Helsingfors står under de närmaste åren inför betydande utmaningar i fråga om hur ekonomin och verksamheten ska anpassas till den kommunala finansieringen efter reformen av social- och hälsovården och räddningsväsendet och även till den statliga finansieringen av social-, hälsovårds- och räddningssektorn.
Helsingfors har skött sin ekonomi ansvarsfullt, vilket har gjort att stadens ekonomi har varit stark även under pandemin och att det inte har funnits något behov av en ekonomisk tvärbromsning.
Coronapandemin och välfärdsreformen har ändå betydande inverkan på stadens ekonomi. I stadsstrategin har staden därför fastställt klara ansvarsprinciper för ekonomin. Under de kommande åren måste Helsingfors finansiera sina investeringar i allt högre grad med lån jämfört med tidigare år.
De i stadsstrategin angivna satsningarna på utveckling av tjänster och återhämtning från coronapandemin orsakar en större ökning i driftskostnaderna än tidigare. Samtidigt ligger ökningen av skatteinkomsterna på en exceptionellt osäker grund under de kommande åren till följd av den förändrade finansieringen i samband med välfärdsreformen och även till följd av osäkerhetsfaktorerna i den internationella ekonomin. De statliga kompensationsåtgärderna för coronapandemin och för förlorade skatteinkomster var tillfälliga och gällde 2020–2022. Åtgärdernas inverkan upphör 2023.
Stadsstrategin fastställer att en ansvarsfull ekonomi utgör grunden för hållbar tillväxt. Staden har i början av fullmäktigeperioden förbundit sig till en princip om ansvarsfull ökning av driftskostnaderna. På så sätt kan man undvika att olika konjunkturlägen leder till oändamålsenliga utökningar eller inskränkningar inom utgiftsekonomin.
Ökningen av omkostnaderna styrs av en ansvarsprincip i strategin
Ökningen av driftskostnaderna styrs av en ansvarsprincip som fastställs i strategin. I budgeten för 2023 ökar driftskostnaderna för kommun-Helsingfors i sin helhet (Helsingfors stad utan social-, hälsovårds- och räddningssektorns kostnader) dock snabbare än det som ansvarsprincipen fastställer i och med stadens strategiska satsningar och det spelrum som lämnats för stadens strukturella reformer i framtiden. Ökningen av kommun-Helsingfors driftskostnader år 2023 ligger något under 6 procent jämfört med den jämförbara organisationsstrukturens nivå i budgeten 2022. Om man frånser vissa utgiftsposter från utgiftsökningen som inte omfattas av ansvarsprincipen, är ökningen av omkostnaderna cirka 5 procent jämfört med året innan.
De externa totala omkostnaderna i kommun-Helsingfors resultaträkning minskar med -44 procent år 2023 jämfört med Helsingfors stads budget för år 2022. Ändringen beror på att social- och hälsovårdssektorns och räddningsverkets omkostnader flyttas till social-, hälsovårds- och räddningssektorn.
I enlighet med stadsstrategin har staden i början av fullmäktigeperioden förbundit sig till en princip om ansvarsfull ökning av driftskostnaderna. Enligt ansvarsprincipen ska de årliga budgetarna inte överskrida ansvarsprincipens utgiftsnivå. Ökningen av driftskostnaderna är bunden till förändringen i kostnadsnivån och befolkningstillväxten samt till stadsorganisationens eget lönsamhetsmål, som är 0,3 procentenheter år 2022 och därefter 0,5 procentenheter.
Förändringen i kostnadsnivån beskrivs av basservicens prisindex. Befolkningstillväxten i fostrans- och utbildningssektorns samt kultur- och fritidssektorns ungdomstjänster beskrivs utifrån tillväxten per åldersgrupp. Den övriga befolkningstillväxten beskrivs utifrån förändringarna i hela befolkningen.
Principen om ansvarsfull ökning av omkostnaderna grundar sig sig på en beräkning utifrån följande faktorer:
| 2022 | 2023 | 2024 | 2025 | |
| Befolkningstillväxt | 0,20 % | 0,60 % | 1,00 % | 1,00 % |
| Prisindex för basservice (september 2022) | 3,8 % | 3,8 % | 3,28 % | 3,76 % |
| Förbättring av produktiviteten, %-enheter | -0,30 | -0,50 | -0,50 | -0,50 |
| Tillväxt ökningen enligt ansvarsprincipen utifrån kalkyleringsfaktorer | 3,70 % | 3,90 % | 3,78 % | 4,26 % |
De nya principerna för fastställande av kapitalhyror innebär en teknisk höjning av sektorernas omkostnader
Stadsstyrelsen godkände 3.10.2022 § 677 de nya principerna för fastställande av kapitalhyror vid intern uthyrning av stadens lokaler. Effekterna av den nya hyresmodellens hyresändringar på driftsekonomins anslag kan under övergångsperioden genomföras kostnadsneutralt med tanke på målen för kostnadsökningar i stadsstrategin, eftersom det är fråga om en intern kostnadsallokering inom staden.
Den ändrade hyresmodellens effekter har beaktats i sektorernas anslag till fullt belopp. När det gäller social-, hälsovårds- och räddningssektorn i Helsingfors kommer genomförandet av en hyresändring att utvärderas separat under de kommande åren, eftersom den statliga finansieringen av social-, hälsovårds- och räddningssektorn inte gör det möjligt att beakta kostnadsändringen genom stadens interna arrangemang.
På grund av den förnyade hyresmodellen är de budgetspecifika siffrorna i budgeten för 2023 inte jämförbara med siffrorna för föregående år. Anslagsändringarna som den förnyade hyresmodellen medför har inte förts in i sektorernas enhetskostnader eller i produktivitetsberäkningen. Modellens effekter på enhetskostnaderna blir jämförbara från och med budgetberedningen 2024.
Den totala investeringsnivån regleras av underskottsmålet i strategin
De stegrade omkostnaderna och förändringen i finansieringsmodellen för social-, hälsovårds- och räddningssektorn leder till att kommun-Helsingfors årsbidrag och resultat blir svagare under 2024–2025 jämfört med budgeten för 2023. Efter förändringen i social-, hälsovårds- och räddningssektorns finansiering år 2023 kommer ännu en del skatteinkomster att inflyta till kommunerna enligt de högre skattesatserna från år 2022, vilket leder till ett bättre årsbidrag år 2023. Då investeringarna samtidigt är rekordhöga under 2023–2025, kommer inkomstfinansieringsprocenten för stadens investeringar att försvagas i slutet av ekonomiplaneperioden.
Tabell 1. Nyckeltal för Kommun-Helsingfors ekonomi (omfattar affärsverksamheten och fonder som utgör självständiga balansenheter)
| Milj. € | Förbr 2021 | Progn 2022 | BDG 2023 | EP 2024 | EP 2025 |
| Årsbidrag | 757,1 | 649,4 | 786,3 | 513,1 | 560,8 |
| Avskrivningar | −408,5 | −378,2 | −362,6 | −369,5 | −377,9 |
| Räkenskapsperiodens resultat | 349,6 | 331,2 | 423,7 | 143,6 | 182,9 |
| Kassaflöde från verksamheten och investeringar | -89,8 | -154,7 | −39,2 | −299,7 | −235,7 |
| Lånestock | 913,0 | 948,2 | 996,2 | 1 184,3 | 1 362,3 |
| Årsbidraget täcker avskrivningarna, % | 185,3 | 171,7 | 216,8 | 138,8 | 148,4 |
| Investeringar med internt tillförda medel, % | 87,9 | 74,90 | 88,9 | 62,9 | 70,2 |
Enligt stadsstrategin ska totalinvesteringarna i ekonomiplanen dimensioneras på en finansiellt hållbar nivå med tanke på verksamhetens och investeringarnas kassaflöde och ökningen av lånebeståndet. Det totala underskottet från verksamhetens och investeringarnas kassaflöde under fullmäktigeperioden kan högst uppgå till det underskottsmål för lokala förvaltningar som anges i programmet för de offentliga finanserna och i kommunekonomiprogrammet (underskottet, dvs. verksamhetens och investeringarnas kassaflöde -0,5 procent i förhållande till Helsingfors uppskattade BNP). Beräkningen av underskottsmålet behandlas närmare i tabellen nedan. Beräkningen beaktar stadens borgensansvar till Huvudstadsregionens Stadstrafik Ab:s investeringar i kollektivtrafik. Beräkningen beaktar också de investeringar som ingår i avtalet om serviceersättningar mellan staden och Huvudstadsregionens Stadstrafik Ab. Investeringarna i kollektivtrafik ingick i trafikaffärsverkets (HST) verksamhet före bolagiseringen.
Till följd av den exceptionella situationen i samband med förändringen i social-, hälsovårds- och räddningssektorns finansiering 2023 kommer kassaflödet från verksamheten och investeringarna att vara bättre än målnivån. Enligt ekonomiplanen kommer kassaflödet att uppvisa ett större underskott under 2024 och 2025 än den årliga målnivån i strategin.
Det är alltid osäkert att förutse investeringarnas kassaflöde eftersom enskilda investeringar kan bli fördröjda av orsaker som inte beror på staden, men även inkomstsidan är förknippad med osäkerheter. Investeringsregeln som anges i strategin binder utfallet för verksamhetens och investeringarnas kassaflöde. Utfallet för verksamhetens och investeringarnas kassaflöde har överstigit det budgeterade kassaflödet 2017–2021. Svårigheterna med att förutspå inkomstunderlagets och investeringarnas utfall talar för en kalkylmässigt högre investeringsnivå i budgetskedet.
Utfallet för verksamhetens och investeringarnas kassaflöden 2021 och 2022 samt prognosen för 2023 kommer att granskas hösten 2023 under budgetberedningen för 2024. I samband med det kan man tillse att underskottsregeln följs under fullmäktigeperioden.
| Underskottsmål | Prognos 2022 | BDG 2023 | EP 2024 | EP 2025 | |
| A | Underskottsmål för lokalförvaltningen (-0,5 % av BNP) | -251 | -252 | -258 | -264 |
| B | Stadens borgensansvar för investeringar i kollektivtrafiken | 165 | 127 | 90 | 85 |
| A+B | Underskottsmålets nivå i € | -86 | -125 | -168 | -179 |
| C | Kassaflöde från verksamhet och investeringar | -155 | -39 | -300 | -236 |
| A+B+C | Skillnad | -69 | 86 | -132 | -57 |
| A+B+C | Kumulativt | -172 |
Underskottet från verksamhetens och investeringarnas kassaflöde täcks i ekonomiplanen i första hand med lån och delvis med stadens kassamedel.
Enligt ekonomiplanen kommer stadens lånestock att öka 1,5-faldigt före utgången av 2025. Då stadens lånestock var 913 miljoner euro (1 386 euro/invånare) i slutet av 2021, skulle den vara 996 miljoner euro vid utgången av 2023 (1 489 euro/invånare) och 1 184 miljoner euro (1 752 euro/invånare) vid utgången av 2024.
Enligt ekonomiplanen kommer stadens lånestock att öka med 449 miljoner euro 2022–2025.
Den budgeterade investeringsnivån är högre än utfallet för investeringarna. Prognosen för den jämförbara investeringsnivån år 2022 är 876 miljoner euro och 893 miljoner euro i budgeten 2023.
5.2 Skatteintäkter
5.2.1 Kommunalskatt
Den ändrade finansieringen med anledning av välfärdsreformen samt reformens verkställighetslag påverkar kommunalskattesatsernas nivå 2023. Kommunfullmäktige ska fastställa inkomstskattesatsen för 2023 enligt inkomstskattesatsen för 2022 minskat med
-12,64 procentenheter. Kommunalskattesatsen minskas på samma sätt i alla kommuner under skatteåret 2023. Helsingfors stads kommunalskattesats för 2023 kommer att vara 5,36 procent. I budgeten 2023 har kommunalskatteredovisningarna för skatteåret 2023 uppskattats utifrån detta. En del skatteredovisningar för skatteåret 2022 kommer ännu att överföras till staden under de första månaderna 2023. Dessa skatteredovisningar grundar sig fortfarande på den nuvarande kommunalskattesatsen på 18,00 procent. Således blir kommunalskatteinkomsterna högre år 2023 än till exempel år 2024.
Budgeten för 2023 grundar sig på en kommunalskattesats på 5,36 procentenheter och en beräknad intäkt på 1 140 miljoner euro år 2023 (när den beräknade intäkten för kommunalskatten år 2022 är 2 990 miljoner euro, med en skattesats på 18,00 procent).
5.2.2 Samfundsskatt
I och med välfärdsreformen kommer kommunernas andel av samfundsskatteinkomsterna att sjunka med en tredjedel från och med 2023, dvs. med sammanlagt 11,25 procentenheter. I likhet med kommunalskatteinkomsterna inflyter det samfundsskatt för skatteåret 2022 till staden i början av 2023. Dessa skatteinkomster redovisas med en högre utdelning för kommunerna på 2022 års nivå och även dessa bokförs som skatteinkomster för 2023.
Samfundsskatteinkomsterna för år 2023 beräknas uppgå till 520 miljoner euro (när prognosen för samfundsskatteinkomsterna för år 2022 är 765 miljoner euro). Prognosen för samfundsskatteinkomsterna 2023 grundar sig på Helsingfors andel på 25,59 procent av kommunernas utdelning.
De ovan beskrivna betydande ändringarna i skatteredovisningssystemet för kommunal- och samfundsskatterna innebär att det inte är ändamålsenligt att jämföra skatteinkomsterna 2022–2024. Välfärdsreformen upphör att medföra förändringar i skatteinkomsterna fram till 2025, varefter skatterna kan jämföras mellan olika budgetår.
5.2.3 Fastighetsskatt
Intäkterna från fastighetsskatten beräknas uppgå till 300 miljoner euro år 2023 (den beräknade redovisningen år 2022 är 295 miljoner euro). Helsingfors fastighetsskatteprocentsatser för år 2023 föreslås ligga på samma nivå som år 2022.
De ökade intäkterna på 1,7 procent från fastighetsskatten år 2023 beror i huvudsak på ett större fastighetsbestånd och på att skattebasen förväntas stiga.
Regeringens proposition om en värderingsreform inom fastighetsbeskattningen lämnas inte till riksdagen under denna regeringsperiod. Landets regering har bedömt, även med beaktande av den allmänna ökningen av boendekostnaderna, att det i nuläget inte finns anledning att förelägga riksdagen en reformproposition som oundvikligen skulle öka den ekonomiska osäkerheten. En eventuell värderingsreform inom fastighetsbeskattningen senareläggs således tidigast till år 2025 eller senare.
5.3 Statsandelar
Prognosen för statsandelsredovisningarna för år 2023 är 186 miljoner euro och den grundar sig på finansministeriets och kommunförbundets beräkningar (9/2022). Överföringsberäkningen och den så kallade efterhandsjusteringen i samband med välfärdsreformen försvårar avsevärt bedömningen av kommunernas statsandelar för 2024–2025. Efterhandsjusteringen kan ha en betydande inverkan på statsandelsredovisningarna till Helsingfors stad under 2024–2025.
Den utjämning av skillnaderna i kommunernas skattebaser som ingår i kommunernas statsandelssystem förändras betydligt i och med välfärdsreformen. I det nuvarande systemet, som gäller fram till 2022, är Helsingfors stads utjämning i euro/invånare den tredje högsta i landet, dvs. cirka 615 euro/invånare. När de kalkylerade skatteinkomsterna för en kommun överskrider gränsen för utjämning (genomsnittet för hela landet) betalar kommunen 30 procent + den naturliga logaritmen för den överstigande delen. I praktiken betalar Helsingfors en utjämning på 37,3 procent av den andel som överskrider landets genomsnitt.
Från och med 2023 kommer det nya utjämningssystemet för skatteinkomster att beakta inkomstskatter, samfundsskatter och hälften av fastighetsskatten (nytt element från 2023 framåt). När det gäller kraftverk beaktas dock endast kärnkraftverk, inte vindkraftverk. När de kalkylerade skatteinkomsterna för en kommun överskrider gränsen för utjämning (genomsnittet för hela landet) betalar kommunen 10 procent i utjämning för den överstigande delen. Helsingfors utjämning i euro/invånare kommer att vara det näst högsta i landet, cirka 87 euro/invånare.
Efter välfärdsreformen kommer tillväxten att bli mindre i den skatteinkomstutjämning som betalas av kommuner som i nationell jämförelse har snabbare växande skatteinkomster, eftersom utjämningen blir mindre (10 procent).
Tabell 2 Skatteinkomster
| Milj. € | BSL 2021 | BDG 2022 | Prognos 2022 | BDG 2023 | BDG 2023/2022 % | BDG/ Prognos % | EP 2024 | EP 2025 |
| Kommunalskatt | 2 821,1 | 2 950,0 | 2 990,0 | 1 140,0 | −61,4 | −61,9 | 970,0 | 1 010,0 |
| Samfundsskatt | 726,9 | 520,0 | 765,0 | 520,0 | −32,0 | 460,0 | 480,0 | |
| Fastighetsskatt | 280,7 | 300,0 | 295,0 | 300,0 | 1,7 | 310,0 | 320,0 | |
| Skatteintäkter | 3 828,7 | 3 770,0 | 4 050,0 | 1 960,0 | −48,0 | −51,6 | 1 740,0 | 1 810,0 |
| Statsandelar | 330,3 | 365,5 | 374,0 | 186,0 | −49,1 | −50,3 | 217,8 | 250,5 |
| Skatteintäkter och statsandelar | 4 159,1 | 4 135,5 | 4 424,0 | 2 146,0 | −48,1 | −51,5 | 1 957,8 | 2 060,5 |
5.4 Investeringar
Investeringsutgifterna för kommun-Helsingfors (utan affärsverk) är 815,3 miljoner euro. Affärsverkens investeringar uppgår till 75,1 miljoner euro och delaktighetsfondens investeringar till 2,8 miljoner euro.
Investeringsutgifterna är 171,1 miljoner euro större än investeringsdelens utfall för 2021 (644,2 miljoner euro).
Under ekonomiplaneperioden uppgår kommun-Helsingfors investeringsutgifter till cirka 759,9 miljoner euro år 2024 och uppskattningsvis till 728,6 miljoner euro år 2025.
Strukturen för budgetens investeringsdel har ändrats så att moment 8 03 03 Samprojekt med Trafikledsverket, till stadsstyrelsens disposition, har ändrats till stadsmiljönämndens disposition.
Av investeringsdelens utgifter 2023 anvisas 304,5 miljoner euro till Byggnader (8 02), 139,6 miljoner euro till Stora trafikprojekt (8 10) och 123 miljoner euro till Byggande av infrastruktur i projektområden (8 08).
Utgångspunkten för investeringsprogrammet har varit att trygga finansieringen för fortgående projekt och lagstadgad service. Investeringarna ska skapa förutsättningar för produktion av bostäder och verksamhetslokaler, en hållbar utveckling av stadsstrukturen samt för att göra centrum och lokala centrum mer lockande. En jämlik utveckling av olika områden i staden tryggas genom satsningar på stadsförnyelseområden och en mångsidig bostadsproduktion.
När det gäller nybyggnad ligger tyngdpunkten under programperioden 2023–2032 på servicebyggnader i nya projektområden och på ersättande nybyggnader. Utgångspunkten i programmet för reparationsbyggande är att säkerställa att alla lokaler, men särskilt skolhusen och daghemmen, är användbara, hälsosamma och säkra.
En betydande del av investeringarna ska skapa förutsättningar för uppnåendet av bostadsproduktionsmålen i avtalet om markanvändning, boende och trafik 2020–2031 (MBT-avtalet) mellan staten och kommunerna i Helsingforsregionen och i det nya genomförandeprogrammet för boende och härmed sammanhängande markanvändning (BM-programmet).
Affärsverkens investeringar, sammanlagt 75,1 miljoner euro, består nästan helt av trafikaffärsverkets investeringar, som uppgår till 70 miljoner euro.
Tabell 3 Investeringar
| Milj. € | BSL 2021 | BDG 2022 | Prognos 2022 | BDG 2023 | BDG 2023/2022 % förändr. | Förändr. % | EP 2024 | EP 2025 |
| Investeringsdelen | 644,2 | 785,1 | 779,6 | 815,3 | 3,8 | 4,6 | 759,9 | 728,6 |
| Affärsverket företagshälsan | 0,1 | 0,3 | 0,3 | −100,0 | −100,0 | |||
| Trafikaffärsverket | 242,9 | 81,6 | 83,3 | 70,0 | −14,3 | −16,0 | 63,8 | 78,4 |
| Affärsverket servicecentralen | 0,0 | 0,3 | 0,3 | 0,5 | 66,7 | 66,7 | 0,1 | 0,1 |
| Affärsverket ekonomiförvaltningstjänsten | 0,2 | 0,5 | 0,5 | 0,2 | −68,8 | −70,0 | 0,2 | 0,2 |
| Affärsverket byggtjänsten | 1,6 | 4,0 | 6,1 | 4,5 | 13,1 | −25,3 | 3,3 | 3,2 |
| Affärsverken sammanlagt | 244,8 | 86,7 | 90,4 | 75,1 | −13,4 | −16,9 | 67,3 | 81,9 |
| Fonder | 0,5 | 1,7 | 6,1 | 2,8 | 64,4 | −54,7 | 2,8 | 2,8 |
| Alla sammanlagt | 889,6 | 873,5 | 876,1 | 893,2 | 2,3 | 2,0 | 829,9 | 813,2 |
5.5 Reformen av social-, hälsovårds- och räddningstjänsterna
Enligt 20 § i lagen om ordnande av social- och hälsovården och räddningsväsendet i Nyland ska Helsingfors stad särredovisa social- och hälsovårdens och räddningsväsendets ekonomi i budgeten och bokföringen. Helsingfors stad får inte använda de statliga medlen som är avsedda för ordnandet av social- och hälsovården och räddningsväsendet för annan verksamhet. Staden får inte heller använda uppburna klientavgifter eller andra intäkter från social- och hälsovården och räddningsväsendet för annan verksamhet.
Enligt Helsingfors stadsstrategi 2021–2025 ska social- och hälsovårdstjänsterna och räddningsväsendet från början av 2023 finansieras med statlig finansiering med allmän täckning och särredovisas i budgeten som en separat helhet i enlighet med lagstiftningen. Helsingfors strävar efter att även i fortsättningen trygga högklassiga social- och hälsovårdstjänster för helsingforsarna och att aktivt påverka utvecklingen av den statliga finansieringen.
Investeringarna i social-, hälsovårds- och räddningssektorns lösa egendom finansieras med statlig finansiering. Staden tar ut hyra för lokalerna och ansvarar även i fortsättningen för investeringar i lokalerna.
Social-, hälsovårds- och räddningssektorn ingår som en separat del i stadens budget. Budgeten för social-, hälsovårds- och räddningssektorn har en driftsekonomi-, resultaträknings-, investerings- och finansieringsdel.
När stadskansliet eller sektorerna producerar tjänster eller datasystem för social-, hälsovårds- och räddningssektorn, ingår parterna ett samarbetsavtal om genomförandet och faktureringen av dessa med hänvisning till den ekonomiska särredovisningsskyldigheten. Detsamma gäller om social-, hälsovårds- och räddningssektorn producerar tjänster eller datasystem för stadskansliet eller andra sektorer.
Funktioner från social-, hälsovårds- och räddningssektorn överförs till stadskansliet och andra sektorer i början av 2023. Överföringen av funktionerna beskrivs närmare i de aktuella budgetmomenten.