Päämäärä I: Riittävän asuntotuotannon määrän varmistaminen

Tavoite 1. Asuntotuotannon määrä

Helsingissä rakennetaan uudistuotantona ja käyttötarkoituksen muutoksilla vuosittain vähintään 7 000 asuntoa ja vuodesta 2023 alkaen vähintään 8 000 asuntoa. Asuntotuotanto toteutetaan kestävästi, luontoa ja viheralueita säilyttäen. 

Kaupungin oman asuntotuotannon tavoite on 1 500 asuntoa vuodessa ja vuodesta 2023 25 % toteutuvasta asuntotuotannosta.

Asuntotuotannon korkean tason saavuttamiseksi tulee kaupungin kokonaisprosessia sujuvoittaa. Rakentamiskelpoisten tonttien määrän tulee vastata 1,5 vuoden asuntotuotannon määrää.

Virkavalmisteluna arvioidaan asuntotuotannon kasvattamisen vaatimat lisäresurssit budjettiraamia 2022 varten ja siitä eteenpäin.

Toimivat asuntomarkkinat ovat tärkeässä roolissa vastattaessa väestönkasvun haasteeseen. AM-ohjelmassa vuonna 2016 kaupungin asuntotuotantotavoite asetettiin 6 000 asuntoon vuodessa. Kaupunkistrategiassa vuonna 2017 tavoite nostettiin 7 000 asuntoon vuosittain vuoteen 2021 saakka.

Uusille asunnoille on tarvetta, vaikka väestönkasvun jatkumiseen liittyy Helsingissä epävarmuustekijöitä. Asumispreferensseissä tapahtuvat muutokset, kuten kaupunkimaisen asumisen kasvanut kysyntä, väestön ikääntyminen ja asuntokuntien muuttuvat tilantarpeet ylläpitävät tarvetta uudisasuntotuotannolle. Asuntojen tarjonnan lisäämisellä pyritään myös vaikuttamaan asumisen hintatasoon. Kaupungin näkökulmasta uudistuotanto yhdyskuntarakenteellisesti keskeisille sijainneille sekä kantakaupungin tuntumassa että esikaupunkivyöhykkeellä on tärkeää. Asuntotuotantotavoite on tarkoituksenmukaista pitää nykyisellä vähintään 7 000 asunnon vuosittaisella tavoitetasolla vuoteen 2022 saakka ja nostaa sen jälkeen 8 000 asuntoon vuodessa.

Asuntorakentamisennusteen mukaan asuntorakentamisen tason ylläpitämiselle ja nostamiselle on hyvät edellytykset. Asuntotuotannon pysyminen korkealla tasolla riippuu viime kädessä kuitenkin yleisestä asuntomarkkinatilanteesta ja muun muassa asuntorahoituksen saatavuudesta. Kaupunki voi osaltaan vaikuttaa siihen, että sen omat asuntotuotannon edistämisen prosessit ovat sujuvia ja resurssit prosessin eri vaiheissa riittäviä. Edunvalvonta valtion suuntaan liikenneinvestointien varmistamiseksi ja asuntorakentamista tukevan lainasäädännön kehittämiseksi on tärkeää.

Asuntotuotannon tavoite vaikuttaa suoraan asemakaavoituksen ja tontinluovutuksen määrällisiin tavoitteisiin sekä tonttien rakentamiskelpoiseksi saattamiseen, sillä asemakaavoituksella, tontinluovutuksella ja rakentamiskelpoisilla tonteilla luodaan edellytykset asuntotuotannolle. Maanomistussuhteista johtuen noin 70 prosenttia asuntotuotannosta toteutetaan kaupungin omistamalle maalle.

Kaupungin omana asuntotuotantona (Helsingin kaupungin asuntotuotanto, Att) toteutetaan Hekan ja HASOn sekä tarvittaessa muiden kaupungin omistamien yhtiöiden asuntotuotanto. Lisäksi Att toteuttaa hinta- ja laatusäänneltyjä Hitas- ja hintakontrolloituja omistusasuntoja. 

AM-ohjelmassa vuonna 2016 kaupungin oman asuntotuotannon tavoite oli 1 500 asuntoa (25 prosenttia) vuodessa kokonaistavoitteen ollessa vähintään 6 000 asuntoa. Kaupunkistrategiassa vuonna 2017 kaupungin tavoitetta ei nostettu, vaikka kokonaistavoite nostettiin 7 000 asuntoon vuodessa. Kaupungin oman asuntotuotannon määrä on ollut viime vuosina kasvussa. Vuosina 2018-2019 valmistui keskimäärin noin 1400 asuntoa. Asuntorakentamisen aloituksia on vuosina 2016-2019 ollut keskimäärin noin 1 500 asunnon verran.  Kysyntä kohtuuhintaiselle asumiselle on voimakasta, sillä asuntojen hinnat ja vuokrat ovat nousseet kaikilla kalleusalueilla 2000-luvulla. Kaupungin omalla asuntotuotannolla on tärkeä rooli asuntotuotannon kokonaistavoitteen kannalta myös mahdollisissa markkinatilanteen taantumissa. Kaupungin oman asuntotuotannon tavoitetta on tarkoituksenmukaista nostaa vuodesta 2023 vastaamaan 25 prosenttia asuntotuotannosta.

Tavoite 2. Maankäytön suunnittelu

Yleiskaavan toteuttamisohjelmaa tarkistetaan valtuustokausittain ja siitä luodaan vakiintunut työkalu maankäytön ohjelmointiin.

Asemakaavavarannon on mahdollistettava vähintään viiden vuoden asuntotuotanto määritellyn hallinta- ja rahoitusmuotojakauman mukaan.

Vuosittain laaditaan asemakaavoja asuntotuotantoon vähintään 700 000 kerrosalaneliömetriä (k-m²).

Asemakaavojen tulee mahdollistaa tavoitteiden mukainen hallinta- ja rahoitusmuotojakauma sekä tukea kohtuuhintaisen asuntotuotannon edellytyksiä. Asemakaavojen toteuttamiskelpoisuuteen tulee kiinnittää erityistä huomiota. Asuntotuotannon sujuvoittamiseksi asemakaavavaatimusten yksityiskohtaisuutta tulee välttää, jotta poikkeamispäätöksiä voidaan vähentää.

Virkistys-, luonto- ja kulttuuriympäristön arvot yhteensovitetaan kestävästi kasvavan kaupungin tarpeita palvelevan asuntotuotantotavoitteen ja maankäytön tehostumisen kanssa.

Maankäytön suunnittelussa tulee varmistaa pientaloasumisen mahdollisuudet Helsingissä.

Jatketaan strategiassa linjatun mukaisesti markkinaehtoisen pysäköintipolitiikan systemaattista laajentamista tähän soveltuvilla alueilla.

Laajoja viheralueita ja lähiluontoa tarvitaan korostetusti kaupungin kasvaessa. Laajennetaan edelleen viherkertoimen käyttöä työkaluna joko asemakaavoituksessa tai tontinluovutuksessa.

Palveluiden saatavuus turvataan asukkaiden määrän kasvaessa, niin uusilla alueilla kun täydennysrakentamisalueilla.

Tulevaisuuden asuntorakentamisen mahdollistamiseksi on Helsingille laadittu uusi yleiskaava, joka sai osin lainvoiman syksyllä 2018. Asemakaavoituksen ajoittamiseksi on valmisteltu yleiskaavan toteuttamisohjelma, joka laadittiin helpottamaan asemakaavoituksen ennakoivaa suunnittelun ohjelmointia. Toteuttamisohjelmassa aikataulutettiin asemakaavoitusta siten, että kaupungin asemakaavoitukselle asetetut määrälliset tavoitteet voidaan toteuttaa. Yleiskaavan toteuttamisohjelma tarkistetaan valtuustokausittain kaupunkistrategian valmistelun yhteydessä ja siitä luodaan vakiintunut työkalu maankäytön ohjelmointiin.

Helsingin laskennallinen asumisen asemakaavavaranto vuoden 2020 alussa oli 3,29 miljoonaa k-m², josta 2,21 miljoonaa k-m² oli kerrostalovarantoa (Pääkaupunkiseudun tonttivarantokatsaus 2020, HSY). Varannon käyttöönotettavuudessa suuri merkitys on tontin rakentamisasteella. Koko kaupungin asemakaavavarannosta tyhjillä tai lähes tyhjillä tonteilla, jotka rakentuvat huomattavasti nopeammin ja varmemmin, oli 2,14 miljoonaa k-m², josta kerrostalovarantoa oli 1,71 miljoonaa k-m². Tyhjien ja lähes tyhjien tonttien kerrostalovaranto mahdollistaa laskennallisesti 4,3 vuoden asuntorakentamisen MAL-sopimuksen mukaisilla tavoitteilla arvioituna. Asuntotuotannon tavoitetason turvaamiseksi asemakaavavarantoa on oltava vähintään viiden vuoden asuntotuotantoa vastaava määrä. Varannon on mahdollistettava tavoitteiden mukainen hallinta- ja rahoitusmuotojakauma kaikilla alueilla.

Vuosina 2012-2019 lainvoimaistuneissa asemakaavoissa oli yhteensä yli 4,1 miljoonaa k-m² asemakaavakerrosalaa asuntorakentamiseen. Vuosina 2016-2019 kaavoitus on ollut ennätyksellisen runsasta, sillä kaavaehdotuksia on hyväksytty keskimäärin lähes 770 000 k-m² vuodessa. Jotta asumisen asemakaavavaranto pysyy tavoitteen mukaisena, uusia asemakaavoja tulee laatia vuosittain vähintään 700 000 k-m². Kaavojen laatimisen yhteydessä arvioidaan kaupungin investointikulut kaavan toteuttamiseksi sekä kaavaratkaisujen kustannusvaikutukset asuntorakentamisessa. Kaavojen toteuttamisen tulee olla kokonaistaloudellisesti perusteltua. Kaavamerkinnöissä tulee huolellisesti harkita niiden yksityiskohtaisuuden taso sekä merkintöjen vaikutus toteuttamiseen. Tämä on keskeistä erityisesti pyrittäessä kohtuuhintaiseen asuntotuotantoon.

Asukkaiden viihtyvyys ja luonnossa elpyminen lähellä kotia on tärkeää. Lähiympäristön tärkeys helsinkiläisille on korostunut etenkin koronapandemian myötä. Asuntotuotannon lisääminen ja maankäytön tehostaminen tarkoittavat yhteensovittamista muiden kestävään kaupunkiin liittyvien arvojen ja tavoitteiden kanssa. Asuinalueiden kehittämisessä otetaan ennakoivasti huomioon kuntalaisten mahdollisuudet vapaa-aikaan ja virkistäytymiseen, paikallisidentiteettien kunnioittaminen ja vahvistaminen, luonnonsuojelu ja luonnon monimuotoisuus sekä kulttuuriympäristötyö. Yleiskaavan mukaiset viheryhteydet ja viherverkostot turvataan kaavoituksen yhteydessä laadukkaina ja kaupungin puistojen laatuun panostetaan etenkin tiivistyvillä kaupunkiseuduilla. Erityistä painoarvoa asetetaan täydennysrakentamisessa olemassa olevan luonnon ja puiden säilyttämiseen. Maankäytön suunnittelussa huomioidaan alueiden rakennusperintö, omaleimaisuus ja ominaispiirteet.

Tavoite 3. Maapolitiikka

Kaupunki luovuttaa vuosittain asuntotuotantoon tontteja vähintään 4 900 asunnon rakentamisen verran vuosina 2021-2022 ja vuodesta 2023 alkaen 5 600 asunnon rakentamiseksi.

Tontinluovutusta käytetään aktiivisena työkaluna asuntotuotannon laatutason ja hallinta- ja rahoitusmuotojen toteutuksen ohjauksessa. Asuntorakentamisen hiilineutraalisuutta edistetään tontinluovutuksessa Hiilineutraali Helsinki 2035 -toimenpideohjelman mukaisesti.

Tontinvarauskanta pysyy tasolla, joka mahdollistaa vähintään neljän vuoden asuntorakentamisen kaupungin omalla maalla ohjelmassa määritellyn hallinta- ja rahoitusmuotojakauman mukaan.

Tontinluovutusta, maanhankintaa ja maankäyttösopimuskäytäntöjä ohjataan lisäksi erillisten maapoliittisten linjausten ja soveltamisohjeiden kautta.

Kaupunki hankkii aktiivisesti yhdyskuntarakenteeseen soveltuvaa maata omistukseensa vapaaehtoisin kaupoin kohtuulliseen käypään hintatasoon. Tarvittaessa kaupunki voi turvautua myös muihin lainsäädännön suomiin maanhankintakeinoihin kuten etuosto-oikeuteen ja lunastukseen.

Asemakaavojen muutosalueilla tehdään tarvittaessa maankäyttösopimuksia. Asemakaavoittamattomilla alueilla maankäyttösopimuksia tehdään vain poikkeustapauksissa, esimerkiksi tilanteissa, joissa merkittävä osa sopimuskorvauksesta suoritetaan kaupungille tärkeänä raakamaana.

Edistetään pienempien kokonaisuuksien tarjoamista rakentamishankkeissa ja tontinluovutuksessa, jotta useampien pienempien ja keskisuurten toimijoiden olisi mahdollista osallistua tarjouskilpailuihin ja toimia pääurakoitsijana Helsingissä.

Ohjelmakauden puolivälissä arvioidaan tehtyjen selvitysten perusteella tonttirahastojen toiminta ja tarkoituksenmukaisuus Helsingin asuntomarkkinoilla.

Maanomistussuhteista johtuen suurin osa asuntotuotannosta toteutetaan kaupungin omistamalle maalle. Tavoitteena on, että kaupunki myy tai vuokraa tontteja asuntotuotantoon vähintään 4 900 asunnon rakentamiseksi vuosittain vuoteen 2022 saakka ja 5 600 asunnon rakentamiseksi vuodesta 2023 alkaen. Vuosina 2012-2019 valtion ja yksityiselle maalle on rakentunut suhteellisesti enemmän asuntoja, mutta rakentamisennustetarkasteluissa kaupungin maan osuus seuraavan kymmenen vuoden jaksolla tulee olemaan noin 70–75 prosenttia.

Kaupungin maan asuntotonttien luovutusprosessi käsittää sekä tontin varauksen, että varsinaisen luovutuksen. Tontit varataan pääsääntöisesti 1,5−2,5 vuodeksi ennen niiden varsinaista luovutusta hankkeen rakennuttajalle. Varauskäytännön tarkoituksena on yhtäältä taata hankkeeseen ryhtyvälle riittävästi aikaa hankkeen suunnitteluun, mutta toisaalta varmistaa, että varauksen saanut edistää hankettaan aktiivisesti ja toteuttaa sen viipymättä. Kun hankkeen ajoituksessa päästään rakennuslupavaiheeseen, tontti vuokrataan rakennuttajalle lyhyellä vuokrasopimuksella, joka päättyy varsinaiseen luovutukseen. Varsinaisessa tontinluovutuksessa kaupunki luovuttaa tontin rakennuttajalle joko myymällä tai tekemällä pitkäaikaisen vuokrasopimuksen. Luovutettaville tonteille asetetaan tontin suunnittelun ja rakentamisen keskeiset ehdot, kuten hallinta- ja rahoitusmuoto sekä Hiilineutraali Helsinki 2035 -toimenpideohjelman mukaiset ehdot.

Suurin osa tonteista varataan säännöllisesti järjestettävään yleiseen asuntotonttihakuun perustuen. Yleisellä hakukierroksella varataan tontteja hakemusten perusteella etupäässä säännellyn asuntotuotannon hankkeille, mutta tavallisesti samassa yhteydessä varataan lähinnä sääntelemättömään tuotantoon osoitettuja tontteja ilmoittautumis- ja neuvottelumenettelyjä sekä hinta- ja laatukilpailuja varten. Asuntotontit varataan pääsääntöisesti vasta, kun asemakaava on lainvoimainen ja tonttien rakentamiskelpoisuus on riittävän tarkasti selvillä. Suurimman poikkeuksen tekevät kumppanuuskaavoitushankkeet, jolloin tontti tai alue varataan toimijalle, joka osallistuu aktiivisesti kaavoitukseen. Vuoden 2020 alun tontinvarauskannasta noin 78 prosenttia sijaitsee alueella, jonka kaava on lainvoimainen. Kun tontinvaraajan varauksenaikainen suunnittelu ja kaupungin infrarakentaminen tapahtuvat heti kaavan lainvoimaistumisen jälkeen, rakentaminen voidaan aloittaa varausajan puitteissa. Tämä edellyttää infrasuunnittelun aloittamista jo ennen kaavan lainvoimaistumista. Tonttien oikea-aikainen rakentamiskelpoiseksi saattaminen on erittäin tärkeää asuntotuotantotavoitteiden saavuttamiseksi.

Kaupungin maan asuntotuotantotavoitteiden turvaamiseksi tontinvarauskannan tulee mahdollistaa vähintään neljän vuoden asuntorakentaminen. Varauskannan on mahdollistettava myös hallinta- ja rahoitusmuotojakauman toteutuminen tavoitteiden mukaisesti. Vuoden 2020 alussa kaupungilla on varattuna tontteja noin 26 400 asunnon rakentamiseksi. Laskennallisesti tonttivaranto mahdollistaa viiden vuoden tavoitteen mukaisen rakentamisen kaupungin maalla. Varauksista noin 84 prosenttia on kohdistettu eri rakennuttajille tai rakentajille ja 16 prosenttia varattu erillisillä kilpailuilla tai ilmoittautumismenettelyillä luovutettavaksi. Kaupungin omaan asuntotuotantoon varauksista on kohdennettu tontteja noin 6 500 asunnon rakentamiseksi eli yli neljän vuoden rakentamista vastaava määrä. Tontinvarauskannasta on varattu sääntelemättömään omistus- ja vuokra-asuntotuotantoon lähes 50 prosenttia, välimuodon asuntotuotantoon 30 prosenttia ja ARA-vuokra-asuntotuotantoon 21 prosenttia.

Huhtikuussa 2019 kaupunginhallitus hyväksyi kaupungin tontinluovutusta koskevat linjaukset sekä sitä tarkentavan soveltamisohjeen. Uusien linjausten myötä kaupungin tontinluovutustoiminnan avoimuus lisääntyy, maaomaisuuden käyttö tehostuu ja maanvuokrauksen painoarvo tontinluovutustapana kasvaa. Uudet asuntotonttien maanvuokrausperiaatteet ovat valmistelussa ja ne tuodaan erikseen päätöksentekoon.

Maankäytön ja asumisen suunnittelun sekä toteutuksen yhtenä keskeisenä lähtökohtana on merkittävä kaupungin maanomistus. Raakamaan aktiivisella hankinnalla voidaan varmistaa tulevien asuntoalueiden kaavoittaminen kaupungin omistamalle maalle. Kaupunki hankkii maata ensisijaisesti vapaaehtoisin kaupoin, ja maata pyritään hankkimaan hyvissä ajoin ennen niiden asemakaavoitusta. Muita maanhankintakeinoja, kuten etuosto‑oikeutta ja lunastusta, voidaan käyttää poikkeustapauksissa. Vapaaehtoisiin kauppoihin perustuvaa maanhankintaa voidaan tarvittaessa täydentää raakamaan lunastamisella, jotta eheän ja taloudellisen yhdyskuntakehityksen mahdollisuudet voidaan varmistaa. Mahdollisissa lunastustilanteissa maan käypä hintataso määräytyy alueella toteutettujen vapaaehtoisten kauppojen perusteella. Kaupungin johdonmukaisilla toimilla pidetään yllä maanomistajien luottamusta kaupungin asemaan luotettavana ja tasapuolisena neuvottelukumppanina.

Kaupungin omistamalla ja omistukseensa hankkimalla maalla asemakaavoituksen tuoma arvonnousu kanavoidaan aluerakentamisen sekä liikenneinvestointien ja uusien asukkaiden tarvitsemien kunnallisten palveluinvestointien toteuttamiseen. Tiivistyvä yhdyskuntarakenne edellyttää maapoliittisia toimia myös jo olemassa olevan kaupunkirakenteen sisällä. Niillä alueilla maanomistajien kanssa maankäyttösopimuksia tehdään lähinnä vanhassa kaupunkirakenteessa asemakaavojen muutosalueilla, joilla kunnallistekniikan ja palveluiden järjestämisestä kaupungille aiheutuvat toteuttamiskustannukset jäävät uudisalueita selvästi vähäisemmiksi.

Täydennysrakentamisen merkitys kaupungin asuntorakentamisessa tulee kasvamaan tulevaisuudessa. Täydennysrakentamisen edistämisessä keskeistä on kehittää kannustimia maanomistajille ja tonttien vuokralaisille (maankäyttösopimus- ja täydennysrakentamiskorvausmenettely). Haasteena ovat erityisesti yksityiset taloyhtiöt. Keinoina kannustimien kehittämisen ohella on yksityisten rakennusalan toimijoiden houkutteleminen täydennysrakentamishankkeiden kehittämiseen, toimintamallien yksinkertaistaminen ja selkeyttäminen sekä kaavoitusyhteistyö ja vuorovaikutus erilaisten maanomistajien ja asukkaiden kanssa. Muut kuin kaupungin maan tontinluovutusta koskevat maapoliittiset linjaukset, kuten maanhankintaa ja täydennysrakentamisen edistämistä koskevat linjaukset ovat valmistelussa ja ne tuodaan erikseen päätöksentekoon.